深20年以上危房应纳入棚改 不再采用城市更新

日前，一份深圳市《关于加快推进棚户区改造工作的若干措施(征求意见稿)》(下称征求意见稿)浮出水面。征求意见稿在提出“推广‘政府主导一国企实施一公共住房’的棚户区改造项目实施模式”的同时，对棚户区改造工作的组织领导与机构职责，对棚户区改造的范围、补偿、模式与管理、工作流程、保障设施等都进行了详细的规定。

在深圳市住房和建设局发往市规划国土委、市财政委、市法制办、各区政府、新区管委会、市人才安居集团的一封征求意见函中指出，这是为加快深圳棚户区改造工作依法有序推进，根据深圳市委常委杨洪7月26日主持召开的关于研究“十三五”40万套人才住房和保障性住房建设筹集等事宜的会议要求而组织起草的，目前正在征求相关单位意见。若该条例通过实施，将会是深圳市首次针对棚户区改造的具体操作模式出台政策。

使用年限扩大到“20年以上”

在征求意见稿的第三点第(九)条中指出，深圳范围内使用年限在20年以上、存在住房质量安全隐患、使用功能不齐全、配套设施不完善的老旧住宅区项目应当纳入棚户区改造政策适用范围，不再采用城市更新的方式进行改造。各区政府应当优先将配套不完善的项目纳入棚户区改造项目库，对于辖区内的城中村，各区政府(含新区管委会)可以根据实际情况，充分论证改造可行性后有序纳入。

“不同于以往所用的‘可以’一词，这一次征求意见稿直接规定符合条件的老旧住宅区不再进行城市更新，一旦落地，其实就是将老旧住宅区市场化运作的口子全部堵死。”深圳市城市更新房地产咨询服务有限公司总经理宋留强在受访时指出，这是一个强烈信号，政府正在加大行政化的操作模式。

在曾经参与过罗湖二线插花地棚户区改造项目的实操工作，深圳格衡评估咨询公司董事长、深圳不动产估价学会副会长吴青看来，过往深圳的拆迁主要有两种模式，一种是征收，一种是城市更新。但从目前的情况来看，这两种拆迁模式都很难推进。“当初被列入深圳城市更新单元第一批计划的8个旧住宅小区改造项目，时隔多年仅1个完成改造，其他都停滞不前，这说明单纯依靠市场运作的城市更新还是存在问题。”

值得关注的是，在去年7月出炉的《深圳市棚户区改造项目界定标准》中，棚户区改造项目包含“房屋结构简易，影响城市规划实施和有碍城市景观，使用年限超过30年的危旧房屋”，而这一次的征求意见稿里面，却将使用年限进一步扩大到“20年以上”。根据吴青的分析，时隔一年将原有棚户区改造的应用范围适当扩大，是因为之前30年的年限相对还是比较狭窄，这也是基于深圳土地严重、空间需要腾挪的特殊背景决定的。

强制程序写入征求意见稿

事实上，这份征求意见稿最引人注目的，莫过于“行政征收、行政处罚”等条款的“现身”。征求意见稿规定，对签约期内少数业主住户拒不签约、拒不搬迁阻碍棚户区改造项目实施，损害大多数业主利益，实施主体可以向项目所在区政府主管部门提交书面情况报告。区主管部门核实后，报区指挥部审议。审议通过后，依法启动行政征收、行政处罚等强制程序。

两年前，在内部征集意见的《城市更新条例(草案稿150731)》首次提出“强制征收”和“强制售卖”的条款，就引发业内一片热议。当时有观察人士提出，无论如何，强制征收和售卖终究会对业主的所有权和居住权进行限制和剥夺，与现行的《物权法》有冲突。

而在棚改中实施强制征收，吴青则认为会快速推动后期项目的进度，“能够有一个强有力的收尾措施，这将产生很大的促进作用。现有城市更新就是因为没有这个措施，所以才一直难以突破”。

宋留强对此持相似观点，他说，不可否认，行政征收确实可以大大加快单一项目的棚改速度。

按照宋留强的分析，棚改与城市更新最大的区别，在于棚改不配建商品房，没有商业化利益。在公共利益的基础上，单一项目的行政征收并不会诱发政府与业主之间的冲突。“但当所有的老旧住宅区都采用行政征收的方式，政府和业主之间还是有可能累积起一定数量的社会矛盾。”